Orzecznictwo o prawie do równoważnika za brak mieszkania

• | Drukuj |
•  E-mail

Szczegóły

Opublikowano: środa, 01, maj 2013 07:26

Wejście w posiadanie lokalu mieszkalnego nie zawsze powoduje utratę uprawnienia do równoważnika za brak takiego lokalu wyjaśnia dr Marek Chrabkowski w glosie do wyroku WSA z dnia 30 czerwca 2011 r., II SA/Wa 935/11.

Wejście w posiadanie lokalu mieszkalnego wymienionego w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, zwanym dalej rozporządzeniem MSWiA o równoważniku, jako podstawa odmowy przyznania oraz cofnięcia uprawnień do równoważnika za brak lokalu, utworzyło w orzecznictwie administracyjnym dwie przeciwstawne linie orzecznicze.

   Pierwsza – dominująca, w którą wpisuje się również glosowane orzeczenie, która zakłada, że wejście w posiadanie lokalu mieszkalnego nie zawsze powoduje utratę uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, zwanego dalej równoważnikiem za brak lokalu. Tak jak w tezie glosowanego orzeczenia, argumentację oparto na założeniu, że skoro policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to nie można odmówić mu równoważnika za brak lokalu, jeżeli posiadane przez niego lub członka jego rodziny mieszkanie nie zapewnia przysługujących im norm zaludnienia. Wprawdzie ani w ustawie o Policji, ani w rozporządzeniu MSWiA o równoważniku nie wspomina się na temat wielkości posiadanego lokalu mieszkalnego, to jednak uznano, że w tym przypadku interpretacja przepisów wyłącznie na podstawie wykładni językowej jest niewystarczająca i należy przy ustalaniu uprawnień brać pod uwagę normy zaludnienia przysługujące policjantowi i jego rodzinie. Oraz druga linia orzecznicza, zgodnie z którą wejście w posiadanie lokalu wymienionego w rozporządzeniu MSWiA o równoważniku jest podstawą cofnięcia uprawnień do równoważnika za brak lokalu, i podstawa ta nie jest uzależniona od przysługujących policjantowi i jego rodzinie normom zaludnienia.

   W uzasadnieniu glosowanego wyroku wskazano jako podstawowy argument, uzasadniający prawo do równoważnika za brak lokalu, pomimo posiadania lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, na okoliczność, że do prawidłowego ustalenia granic prawa do równoważnika za brak lokalu wykładnia gramatyczna nie jest wystarczająca i musi być uzupełniona innymi rodzajami wykładni, przede wszystkim systemową i celowościową. Podobnej argumentacji użyto również we wcześniejszych orzeczeniach sądów administracyjnych. Uzasadniając swoje stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to, zdaniem sądu, prawo nie do jakiegokolwiek lokalu, lecz lokalu o powierzchni spełniającej normy zaludnienia lokali mieszkalnych, określone na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, zwanej dalej ustawą o Policji, oraz na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, zwanym dalej rozporządzeniem MSWiA o mieszkaniach służbowych. Jak wynika z dalszej części uzasadnienia glosowanego orzeczenia, przydzielenie lokalu mieszkalnego z zasobów mieszkaniowych Policji jest podstawową formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego na gruncie ustawy o Policji i dopiero w przypadku niemożności zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza w powyższy sposób w grę wchodzą świadczenia zastępcze w postaci równoważnika za brak lokalu lub pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że uprawnienie do przydziału lokalu o odpowiednim metrażu wiąże się ściśle z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Przesłanka ta, w ocenie sądu, winna być brana pod uwagę również przy decydowaniu o uprawnieniach do świadczenia pochodnego w postaci równoważnika za brak lokalu. Wynika z tego, zdaniem sądu, że funkcjonariuszowi nie przyznaje się równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu w drodze decyzji administracyjnej wobec wystąpienia jednej z przesłanek negatywnych określonych w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Taką przesłanką jest m.in. posiadanie przez policjanta lub jego małżonka w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, nie jakiegokolwiek lokalu mieszkalnego, ale odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego, lub domu mieszkalno-pensjonatowego.

Stanowisko wyrażone w tezie glosowanego orzeczenia należy uznać za nietrafne.

   Na reguły egzegezy prawniczej powołują się również sędziowie negujący prawo do równoważnika za brak lokalu w przypadkach posiadania lokalu mieszkalnego, który nie zaspokaja potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza i jego rodziny. Uznają, że wynik wykładni językowej przepisów regulujących prawo do równoważnika za brak lokalu nie pozwala na przyznanie tego prawa osobom posiadającym lokal mieszkalny o powierzchni mniejszej od przysługujących norm zaludnienia, a stosowanie wykładni systemowej i funkcjonalnej do interpretacji tych przepisów jest działaniem niewłaściwym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 czerwca 2008 r., II SA/Wa 242/08 w uzasadnieniu tego orzeczenia wyraziłexpressis verbis, że wykładnia gramatyczna art. 92 ust. 1 ustawy o Policji prowadzi do wniosku uznającego prawo do równoważnika za brak lokalu tylko w sytuacji, kiedy policjant lub członek jego rodziny nie posiada w ogóle lokalu mieszkalnego, a nie odpowiedniego lokalu mieszkalnego. W uzupełnieniu swoich rozważań warszawski sąd uznał, że „pojęcie lokalu mieszkalnego jest inne, gdy mowa jest o przydziale funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego – wówczas, zgodnie z treścią art. 88 ustawy o Policji, lokalem mieszkalnym jest lokal położony w miejscowości, w której policjant pełni służbę, lub położony w miejscowości pobliskiej, a nadto wielkość tego lokalu musi w odpowiedni sposób uwzględniać liczbę członków rodziny policjanta i inne uprawnienia do zwiększonej powierzchni, inne zaś, gdy sprawa dotyczy przyznania policjantowi równoważnika pieniężnego związanego z brakiem lokalu mieszkalnego położonego w miejscowości, w której policjant pełni służbę, lub położonego w miejscowości pobliskiej – wówczas, zgodnie z treścią art. 92 ust. 1, pod pojęciem lokalu mieszkalnego rozumie się każdy lokal mieszkalny (niezależnie od jego wielkości) znajdujący się w posiadaniu policjanta lub członków jego rodziny”.

   Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 31 sierpnia 2010 r., IV SA/Gl 112/10 stwierdził, że warunkiem koniecznym do uzyskania równoważnika za brak lokalu jest spełnienie przesłanek do przydzielenia lokalu na zasadach określonych w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, tj. nieposiadania lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W ocenie gliwickiego sądu, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej policjant w służbie stałej lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, posiadają spółdzielczy lokal mieszkalny, w tym lokatorski lub własnościowy, oraz spółdzielczy lokal mieszkalny zajmowany na podstawie umowy najmu, to bez względu na jego powierzchnię prawo do równoważnika za brak lokalu nie przysługuje.

   Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale Składu Siedmiu Sędziów z dnia 21 kwietnia 2008 r., I OPS 3/08 wyraźnie wskazał na różnice pomiędzy sytuacją policjanta ubiegającego się o równoważnik za brak lokalu, a sytuacją policjanta uzyskującego lokal służbowych (funkcyjny). W uzasadnieniu orzeczenia stwierdzono, że przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji wyraźnie wiąże uprawnienie policjanta do równoważnika pieniężnego z tym, że policjant lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a nie z tym, że nie posiadają lokalu o powierzchni odpowiadającej normom zaludnienia lokali mieszkalnych przeznaczonych na lokale mieszkalne dla policjantów, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji. Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 13 sierpnia 2008 r., III SA/Kr 392/08 uznał, że prawo policjanta do przydziału lokalu mieszkalnego zostało określone jako prawo do lokalu o określonej powierzchni, natomiast prawo do równoważnika pieniężnego zostało związane z tym, że policjant (członkowie jego rodziny) nie posiada lokalu mieszkalnego, a nie z tym, jaka jest powierzchnia posiadanego lokalu. Łączna wykładnia przepisu art. 92 ustawy o Policji i § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia MSWiA o równoważniku, zastosowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie pozwoliła na przyjęcie założenia, że ustawodawca uzależnia lub wiąże prawo do równoważnika z przysługującymi funkcjonariuszowi normami zaludnienia. W wyroku z dnia 18 grudnia 2007 r., II SA/Wa 1457/07 sąd ten stwierdził, że przepis art. 92 ustawy o Policji nie odnosi się i nie odsyła do przepisów regulujących normy zaludnienia.

   Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 stycznia 2009 r., I OSK 223/08 przytoczył kolejny argument negujący uprawnienia do równoważnika w przypadku osób posiadających jakikolwiek lokal mieszkalny. Jak wynika z uzasadnienia tego orzeczenia, nie tylko wykładnia gramatyczna, lecz także wykładnia celowościowa uzasadnia odmowę prawa do równoważnika za brak lokalu w sytuacji posiadania przez policjanta lub członka jego rodziny lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W orzeczeniu tym sąd stwierdził, że celem, dla którego przyznawany jest równoważnik za brak lokalu, jest umożliwienie pokrycia przez policjanta kosztów wynajmu lokalu, bądź też używania cudzego lokalu na podstawie innej, odpłatnej umowy. Jak wynika z uzasadnienia tego wyroku, celu takiego nie spełniałby równoważnik przyznany funkcjonariuszowi posiadającemu lokal mieszkalny (lub też mieszkającemu w lokalu małżonka) o powierzchni mniejszej niż przysługująca według norm zaludnienia, gdyż byłoby to świadczenie nie za brak lokalu mieszkalnego, lecz rekompensata za zamieszkiwanie w lokalu o mniejszej powierzchni. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 9 stycznia 2008 r., I OSK 1709/06 stwierdzając, że równoważnik za brak lokalu nie może stanowić świadczenia o charakterze rekompensacyjnym za uciążliwości związane z zamieszkiwaniem w lokalu „z przydziału służbowego” o mniejszym niż przysługującym metrażu.

   W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wyrażonej w wyroku z dnia 12 grudnia 2007 r., II SA/Ke 603/07 wykładnia funkcjonalna i cel, jakiemu mają służyć przewidziane w rozdziale 8 ustawy o Policji formy pomocy dla policjantów, nie sprzeciwiają się w żadnym wypadku interpretacji prawa do równoważnika pieniężnego wynikającej z wykładni gramatycznej. Kielecki sąd wysnuł tezę, że jeżeli policjant wyraża zgodę na posiadanie w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego niespełniającego norm zaludnienia, równoważnik pieniężny mu nie przysługuje. Bez znaczenia, w ocenie sądu, pozostaje kwestia, czy lokal taki policjant uzyskał z zasobów policji czy w jakikolwiek inny sposób. W tym przypadku chodzi bowiem o sam fakt posiadania lokalu w miejscu pełnienia służby. Uzasadniając swoje stanowisko, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że za takim rozumieniem prawa do równoważnika pieniężnego przemawia także przepis § 2 rozporządzenia MSWiA o równoważniku, uzależniający wysokość tego świadczenia jedynie od faktu, czy policjant posiada członków rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, czy też nie. W każdym z przypadków stawka równoważnika jest bowiem określona dziennie i bez powiązania z przysługującymi policjantowi normami zaludnienia. Przy założeniu racjonalności prawodawcy, kielecki sąd wywiódł, że zgodnie z zasadą równego traktowania podmiotów znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej, równoważnik w takiej samej wysokości otrzymałby policjant posiadający wprawdzie w miejscu pełnienia służby lokal mieszkalny, lecz niespełniający norm zaludnienia, jak i funkcjonariusz lokalu takiego nieposiadający w ogóle. Takie rozumienie prawa do równoważnika w ocenie sądu stawiałoby pod znakiem zapytania określony przez ustawodawcę cel tego świadczenia. Na wykładnię celowościową powołał się także Skład Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 21 kwietnia 2008 r., I OPS 3/08 stwierdzając, że równoważnik pieniężny ma charakter ekwiwalentu za ponoszone przez policjanta koszty wynajęcia lokalu, którego nie może zapewnić podmiot zatrudniający policjanta.

   W przytoczonej uchwale Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócono uwagę na szczególny (wyjątkowy) charakter przepisów regulujących prawo do równoważnika za brak lokalu. Wyjaśniając zagadnienie prawne przedstawione do rozstrzygnięcia sędziowie podkreślili, iż dotyczy ono przepisów, które regulują szczególne uprawnienia policjantów, a wobec tego wykładnia tych przepisów nie może być rozszerzająca. Stanowisko to spotkało się z aprobatą w innych orzeczeniach sądów administracyjnych, które odwoływały się w uzasadnieniach swoich wyroków do tej właśnie kwestii poruszonej w przywołanej uchwale. Niewątpliwie wykładnią rozszerzającą jest uznanie, że posiadanie lokalu mieszkalnego jest przesłanką negatywną do uzyskania bądź utrzymania prawa do równoważnika za brak lokalu, ale tylko w przypadkach, gdy posiadany lokal jest mniejszy od przysługujących policjantowi i jego rodzinie norm zaludnienia. Stosując tę interpretację znacząco zwiększa się zakres podmiotów uprawnionych. Obok funkcjonariuszy nieposiadających w ogóle lokalu mieszkalnego pojawiają się również funkcjonariusze, którzy wprawdzie lokal mieszkalny posiadają, ale nie zaspokaja on ich potrzeb mieszkaniowych.

   W orzecznictwie administracyjnym zakwestionowano również założenie opierające się na przyjęciu fikcji, że policjant nie posiada lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, jeżeli posiadany przez niego lub jego małżonka lokal mieszkalny nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. W wyroku z dnia 8 stycznia 2008 r., II SA/Wa 1493/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że posiadanie lokalu mieszkalnego, nawet o powierzchni mniejszej niż przysługująca, nie uzasadnia do przyjęcia takiego założenia i przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Kwestia ta została poruszona również przez Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanej wcześniej uchwale Składu Siedmiu Sędziów z dnia 21 kwietnia 2008 r., I OPS 3/08. W uzasadnieniu tej uchwały stwierdzono, że nie można przyjąć, że policjant nie posiada lokalu w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w sytuacji, gdy posiada on lokal mieszkalny. Pomimo że w omawianej sprawie był to lokal przydzielony w drodze decyzji administracyjnej z zasobów lokali mieszkaniowych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji, w uzasadnieniu nie pozostawiono wątpliwości, że ta interpretacja dotyczy jakiegokolwiek lokalu posiadanego przez policjanta lub członka jego rodziny. Trafnie podkreślono w uchwale, że istota zagadnienia prawnego tkwi w tym, że prawo policjanta do przydziału lokalu mieszkalnego zostało określone jako prawo do lokalu o określonej powierzchni, natomiast prawo do równoważnika za brak lokalu zostało związane z tym, że policjant (członkowie jego rodziny) nie posiada lokalu mieszkalnego, a nie z tym, jaka jest powierzchnia posiadanego lokalu.

   Jako argumenty skłaniające do uznania prawidłowości procesu interpretacyjnego wyrażonego w uzasadnieniu wskazanej uchwały wskazać można niektóre przepisy rozporządzenia MSWiA o równoważniku, które expressis verbis nie respektują prawa policjanta do lokalu mieszkalnego o powierzchni zaspokajającej jego potrzeby mieszkaniowe. Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia MSWiA o równoważniku, świadczenie za brak lokalu przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, nie posiadają tymczasowej kwatery. Abstrahując od niechlujstwa legislacyjnego, które spowodowało powiązanie utraty prawa policjanta do równoważnika za brak lokalu z okolicznością wejścia w posiadanie tymczasowej kwatery nie przez policjanta, ale przez członka jego rodziny, na potrzeby dalszych rozważań należy zdefiniować pojęcie „tymczasowej kwatery”. Termin ten został zawarty w rozporządzeniu MSWiA o mieszkaniach służbowych. Zgodnie z § 10 ust. 1 tego rozporządzenia tymczasowe kwatery dla policjantów przydziela się w lokalach mieszkalnych, pokojach gościnnych, pokojach w hotelu lub bursie albo pomieszczeniach mieszkalnych usytuowanych w budynkach przeznaczonych na cele służbowe lub na terenie obiektu zamkniętego, o należytym stanie technicznym i sanitarnym. Nie muszą więc one zaspokajać potrzeb mieszkaniowych rodziny policjanta, a mimo to ich przydzielenie powoduje utratę prawa do równoważnika za brak lokalu. Podobnie sytuacja wygląda w przypadku uzyskania przez policjanta lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu), albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny, będące przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia. W tej sytuacji również prawodawca nie uwzględnił potrzeb mieszkaniowych rodziny policjanta uznając, że dwie normy zaludnienia, które przysługują policjantowi samotnemu, są wystarczające do cofnięcia równoważnika za brak lokalu.

   Wyniki wykładni gramatycznej, teleologicznej i funkcjonalnej oraz szczególny charakter przepisów dotyczących równoważnika za brak lokalu pozwalają na zakwestionowanie tezy zawartej w glosowanym orzeczeniu. W przypadku, gdy policjant lub jego małżonka posiada lokal mieszkalny, który nie spełnia przysługujących norm zaludnienia przewidzianych w rozporządzeniu MSWiA o mieszkaniach służbowych, to jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a jeżeli mu takiego lokalu nie przydzielono, to nie jest uprawniony do równoważnika za brak lokalu.

Glosa GSP-Prz.Orz. 2012/3/11-22

źródło:  http://www.lex.pl

• « poprz.
• nast. »